幾年來，食品安全事件不斷發(fā)生，表明我國在食品的生產(chǎn)、管理等環(huán)節(jié)存在一些問題，也表明《食品衛(wèi)生法》與現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)，制定((食品安全法》的呼聲也日益高漲。經(jīng)過多方努力，《食品安全法》終于在2009年2月28日發(fā)布。可以說，《食品安全法》既是新階段食品安全保證的法律依據(jù)，又是對(duì)相關(guān)人員的行為要求。
縱觀整部法律，既有生產(chǎn)規(guī)定、產(chǎn)品規(guī)定、違法處罰規(guī)定，又有執(zhí)法主體的規(guī)定，基本涵蓋了從田間到餐桌整個(gè)食品生產(chǎn)、消費(fèi)過程中所有環(huán)節(jié)、所有相關(guān)參與者的行為規(guī)范。
一、 《食品安全法》制定的背景及動(dòng)因
1·《食品衛(wèi)生法》已不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢
《食品衛(wèi)生法》在制定之初，對(duì)我國食品的衛(wèi)生安全質(zhì)量起到了重要的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《食品衛(wèi)生法》已不適應(yīng)目前的食品安全管理。
其主要問題包括：(1)《食品衛(wèi)生法》對(duì)食品監(jiān)管部門的分工較為籠統(tǒng)，造成了各部門之間管理上既有交叉又存在盲區(qū)，造成了食品市場的混亂。(2)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，((食品衛(wèi)生法》的處罰力度對(duì)違法者起不到威懾的力量，使得我國食品安全事件中假冒偽劣產(chǎn)品泛濫，從蘇丹紅到三聚氰胺等非法成分也被不法商人用于食品的制假造假。
2．呼喚更科學(xué)有力的法律來保障食品安全
全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，使各國生產(chǎn)的食品有可能成為全球的食品，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，產(chǎn)品以物美價(jià)廉而暢銷國外，如我國生產(chǎn)的雞胸肉因?yàn)閷儆谌斯ぐ稳?，非常完整，也非常干凈，深受歐洲各國經(jīng)銷商的喜愛，但因?yàn)榻?jīng)常出現(xiàn)獸藥殘留不符合歐盟規(guī)定而被限制出口。
受發(fā)達(dá)國家限制的我國食品還有蔬菜、水產(chǎn)品等，這種現(xiàn)象不僅影響了我國食品企業(yè)的發(fā)展，更是對(duì)我國名譽(yù)造成重大損失。因此，通過制定更科學(xué)有力的保障食品安全的法律，不僅是國內(nèi)市場的需要，也是突破技術(shù)壁壘，進(jìn)入國際市場的需要。
二、食品安全的界定
《食品安全法))規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。這一規(guī)定對(duì)食品安全的促進(jìn)作用有：
1·通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)食品安全做出的判斷更具有科學(xué)性
縱觀最近幾年我國的食品安全事件，既有真正的食品安全事件，如福壽螺事件、三聚氰胺事件，又有諸如“陳化糧”、“巨能鈣使用雙氧水”、‘‘雀巢奶粉碘超標(biāo)’’這樣并不會(huì)導(dǎo)致人體健康問題的所謂食品安全事件。
造成這種現(xiàn)象的原因是許多人往往簡單依據(jù)我國食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，甚至?xí)勒諊鈽?biāo)準(zhǔn)判斷，而沒有了解標(biāo)準(zhǔn)制定的過程和依據(jù)，沒有了解國外發(fā)達(dá)國家以標(biāo)準(zhǔn)作為“技術(shù)壁壘”的情況。這種虛假的食品安全信息的流傳，不僅造成消費(fèi)者的心理恐慌，危害消費(fèi)者健康，因?yàn)樵谝恍┣闆r下，心理因素對(duì)健康的影響更大；而且大量的輿論壓力影響了政府對(duì)食品安全的判斷，影響了政府對(duì)食品安全工作重點(diǎn)的布置。
《食品安全法》將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為判斷食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，使食品安全的界定更科學(xué)，結(jié)合本法第八十二條規(guī)定的“國家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度”，將避免一些不真實(shí)、不科學(xué)信息的發(fā)布，特別是涉及對(duì)健康危害與否的信息，衛(wèi)生行政部門是最有發(fā)言權(quán)的機(jī)構(gòu)。這樣，既可以保護(hù)合法經(jīng)營的食品生產(chǎn)企業(yè)，也可以保護(hù)消費(fèi)者不受虛假信息造成的心理影響，同時(shí)，也使國家在制定食品安全政策、工作計(jì)劃時(shí)不受外界輿論的干擾。
2．食品安全風(fēng)險(xiǎn)制度的建立，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身更科學(xué)
最近幾年，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為食品安全的判斷手段，廣受吹捧，也激發(fā)了許多科學(xué)工作者加入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究行列。但是，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)需要微生物、化學(xué)、生理、病理、毒理等學(xué)科背景的工作，沒有相關(guān)背景的人員進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可能會(huì)帶來一些偏差，或者受知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制，看不到問題的本質(zhì)，或者對(duì)結(jié)果的判斷僅能停留在簡單的數(shù)字上，甚至有結(jié)果而不能正確分析，最終的結(jié)果是得出的結(jié)論不全面以及有失客觀。
本法規(guī)定“國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并組織相關(guān)專家，既能保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的順利進(jìn)行，又能保證分析結(jié)果的科學(xué)性。
3．風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將使食品安全標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)、更準(zhǔn)確
食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定除一些傳統(tǒng)上存在并以被人類攝入了很多年的食品成分可以參考人類流行病學(xué)資料外，大多數(shù)成分需通過動(dòng)物實(shí)驗(yàn)確定對(duì)動(dòng)物沒有任何傷害作用的最大劑量，并外推到人體的安全攝入量(每日容許攝入量)，再根據(jù)每天攝入的含有該物質(zhì)的食品的量計(jì)算出這些食品的限量標(biāo)準(zhǔn)。由于科學(xué)不斷進(jìn)步，診斷技術(shù)也不斷發(fā)展，并且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國居民的食物結(jié)構(gòu)也發(fā)生著變化，過去攝入量少的食品可能會(huì)增多，因此，食品的安全限量標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)除動(dòng)物實(shí)驗(yàn)外，另一個(gè)重要的參考依據(jù)就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的暴露評(píng)估。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中可能對(duì)人體構(gòu)成危害的標(biāo)準(zhǔn)加以修訂，以保證食品的安全。同時(shí)，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)一些過去認(rèn)為沒有危害的因素，并制定新的標(biāo)準(zhǔn)。
三、管理的范圍與監(jiān)管機(jī)構(gòu)
在總則中和《食品衛(wèi)生法》相同， (《食品安全法》首先規(guī)定了《食品安全法》所覆蓋的生產(chǎn)、經(jīng)營范圍，指出：在中華人民共和國境內(nèi)從事下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本法：
(1)食品生產(chǎn)和加工(以下稱食品生產(chǎn))，食品流通和餐飲服務(wù)(以下稱食品經(jīng)營)；(2)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營；(3)用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備(以下稱食品相關(guān)產(chǎn)品)的生產(chǎn)經(jīng)營；(4)食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品；(5)對(duì)食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理。
供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守本法的有關(guān)規(guī)定。
與《食品衛(wèi)生法》不同的是，《食品安全法》對(duì)執(zhí)法主體的責(zé)任規(guī)定更明確，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作”。有明確各部門的管理范圍，造成了多年來食品安全的多頭管理，不僅造成監(jiān)管的交叉與盲區(qū)，也增加了食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本，間接導(dǎo)致了食品安全質(zhì)量的降低。而《食品安全法》則明確了國務(wù)院各行政部門的職責(zé)范圍，規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”。這樣，明確了各部門的職責(zé)范圍，避免了因執(zhí)法重疊造成的企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)結(jié)合本法規(guī)定的對(duì)執(zhí)法人員因失誤而承擔(dān)的責(zé)任以及我國越來越完善的問責(zé)制， 《食品安全法》必將推動(dòng)我國的監(jiān)管部門從管理向管理與服務(wù)的轉(zhuǎn)化。
同時(shí)，《食品安全法))還規(guī)定了“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核”。結(jié)合我國進(jìn)行將垂直管理機(jī)構(gòu)劃歸地方政府的機(jī)構(gòu)改革，這一規(guī)定將有利于地方政府協(xié)調(diào)衛(wèi)生、質(zhì)檢、FDA、工商等部門的工作，推動(dòng)對(duì)我國食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全監(jiān)管。
四．《食品安全法》的處罰力度
在處罰力度上， 《食品安全法》充分體現(xiàn)了既要保護(hù)消費(fèi)者利益，又能對(duì)企業(yè)產(chǎn)生一定的威懾力。《食品安全法》第八十四條、第八十五條、第八十六條規(guī)定了對(duì)各種違法經(jīng)營的處罰為貨款的五到十倍，而第八十七、八十八條規(guī)定屬于工作疏忽，而非有意造成的食品安全問題則罰款要輕一些。這充分體現(xiàn)了政府既要保護(hù)合法經(jīng)營者，又要堅(jiān)決打擊違法犯罪活動(dòng)的決心。這種處罰比較符合科學(xué)發(fā)展觀，因?yàn)槌霈F(xiàn)食品安全問題的原因很多，有些問題是生產(chǎn)單位的能力不夠，不能對(duì)每批生產(chǎn)原料進(jìn)行檢驗(yàn)、控制所致，有些是世界性的難題，如油炸食品、煙熏食品、焙烤食品產(chǎn)生致癌物等等，確實(shí)也不能不分青紅皂白把出現(xiàn)問題食品的企業(yè)都罰得傾家蕩產(chǎn)。畢竟，昧心向食品中添加有害成分的還是少數(shù)。
但是，如果建立向消費(fèi)者的賠償機(jī)制，一定要建立一定的渠道，否則可能會(huì)出現(xiàn)賠償難的問題，試想，消費(fèi)者發(fā)生食物中毒，消費(fèi)者如果已經(jīng)將食物吃完，如何能證明購買的食物有問題?再如三聚氰胺這樣的事件，如果不是大規(guī)模發(fā)生，并引起了醫(yī)療部門的注意，普通消費(fèi)者如何知道是奶粉的問題?
其實(shí)處罰多少倍并不重要，重要的是通過處罰使食品企業(yè)重視食品安全，特別是造假者，就應(yīng)當(dāng)重罰，對(duì)這種企業(yè)如果害怕處罰過重造成企業(yè)無法運(yùn)營，那么，消費(fèi)者受到的傷害由誰來撫平?如果企業(yè)確實(shí)造成了消費(fèi)者的傷害，那這樣的企業(yè)就應(yīng)該受到處罰，這種企業(yè)即使沒有也比對(duì)社會(huì)造成沉重的負(fù)擔(dān)要好。因此，應(yīng)通過食品安全委員會(huì)裁定，造成食品安全事故的原因是否為故意違法，對(duì)故意違法者處罰外，還應(yīng)追究刑事責(zé)任。
五、執(zhí)法部門的責(zé)任
《食品安全法》第九十五條，規(guī)定了執(zhí)法人員出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)的處罰規(guī)定。只是在對(duì)執(zhí)法人員的責(zé)任界定上，還需要建立一個(gè)有效的機(jī)制，不能出現(xiàn)“官官相護(hù)”的現(xiàn)象。如果我能說了算，我建議在食品安全的監(jiān)管上，衛(wèi)生部應(yīng)該在各部門之上，在食品安全出了問題時(shí)，除了對(duì)廠家進(jìn)行處罰以外，衛(wèi)生部可以對(duì)出問題環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門提起公訴，如若是加工環(huán)節(jié)出的問題，衛(wèi)生部可以追究質(zhì)檢總局的連帶責(zé)任，如果是農(nóng)產(chǎn)品出問題，衛(wèi)生部可以追究農(nóng)業(yè)部的連帶責(zé)任，如果餐飲加工環(huán)節(jié)出問題，可以追究SFDA的連帶責(zé)任，只有執(zhí)法部門也切實(shí)受到法律的約束時(shí)，才能更加增加行政執(zhí)法部門的責(zé)任心，也才
能促進(jìn)管理型向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)化。
